★標(biāo)準(zhǔn)制定難度大，實(shí)施目標(biāo)不夠清晰
法律本身有何立法技術(shù)缺陷？
國家環(huán)境保護(hù)行政主管部門先后發(fā)布了《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》（環(huán)保總局令1999年第3號）和《國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作管理辦法》（環(huán)保總局公告2006年第41號），規(guī)定了制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的一些原則和程序，較之法律條款規(guī)定有所細(xì)化。但由于這些規(guī)章性文件法律層次不高，且多屬于技術(shù)性、內(nèi)部程序性規(guī)范，難以達(dá)到指導(dǎo)我國環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)制定的目的。
目前，標(biāo)準(zhǔn)本身多由標(biāo)準(zhǔn)主管部門行政人員、標(biāo)準(zhǔn)編制單位技術(shù)人員以及參與咨詢的專家來把握，難免有失偏頗，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)的法定原則和依據(jù)不明確、不穩(wěn)定。
最典型的例子是《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中關(guān)于NOX指標(biāo)的限定。1996年修訂《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》時(shí)先規(guī)定了NOX限值；2000年因北京市提出美國無此指標(biāo)很快以標(biāo)準(zhǔn)修改的形式刪除這項(xiàng)指標(biāo)，并同時(shí)放寬NO2限值；2012年又恢復(fù)NOX指標(biāo)并加嚴(yán)NO2限值。前后反復(fù)很大，理論問題并沒有理順。對此，標(biāo)準(zhǔn)起草人員和管理人員，甚至相關(guān)行政執(zhí)法部門感到棘手。解決這類問題的出路在于將制定環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的“標(biāo)準(zhǔn)”法定化，各方面共同遵守，一以貫之。
1982年我國制定了大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)， 1996年、2012年又先后進(jìn)行了兩次修訂。但長期以來，對達(dá)標(biāo)年限的要求始終不明確。即使國務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動計(jì)劃》也只是描述近期一個(gè)階段空氣質(zhì)量目標(biāo)，而沒有指明什么年度國家整體應(yīng)該達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的污染物限值。甚至最新發(fā)布的指導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的綱領(lǐng)性文件也只能定性提出“到2020年大氣環(huán)境質(zhì)量得到改善”這樣較為模糊的目標(biāo)。
從工作層面來看，造成標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)期限指向不明確的原因是確立標(biāo)準(zhǔn)限值和實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)限值的目標(biāo)年相互脫節(jié)，標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)簡單模仿國外，而忽視國外標(biāo)準(zhǔn)限值同時(shí)都有目標(biāo)年限這一事實(shí)。但最主要的根源在于法律對大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容及其目標(biāo)期限并未做出明確規(guī)定。試想，一個(gè)沒有年限指向的標(biāo)準(zhǔn)限值，談何寬嚴(yán)呢？
雖然現(xiàn)行《大氣污染防治法》明確了大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定主體和層級，但未對授權(quán)行為本身和被授權(quán)者（即標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)關(guān)）實(shí)施授權(quán)決定時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的原則等限度問題作明確規(guī)定。
2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》雖然增加了有關(guān)環(huán)境基準(zhǔn)的條款，但條款邏輯不連貫、創(chuàng)新不足。環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)幾乎還是無源之水、無本之木。
以2015年修改實(shí)施的《立法法》的要求來看，標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)法律條款還很不完善，沒有講清楚大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的作用、如何制定等重大原則問題，不僅經(jīng)常出現(xiàn)學(xué)術(shù)爭議，而且標(biāo)準(zhǔn)制定實(shí)踐中也存在久議不決、難以決策，影響了標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。
★環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)年限、實(shí)施程序亟待明確
環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)被賦予何種法律地位？
目前，已有發(fā)達(dá)國家形成了比較完整的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)立法規(guī)則，可以總結(jié)為以下幾個(gè)特點(diǎn)。
從標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)對象來看，有人體健康、財(cái)產(chǎn)福利、生活環(huán)境、生態(tài)環(huán)境之分，不同國家的表述不同；從標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)對象來看，污染物種類基本一致，美國主要針對常規(guī)污染物以及二次污染物，而在日本和歐盟的相關(guān)立法中還包括有毒污染物。根據(jù)污染物不同，有濃度限值、警報(bào)值、目標(biāo)值等之分。
特別是，污染物濃度限值作為基于一定年限后的目標(biāo)，有明確的時(shí)間要求，有的在法律中規(guī)定，有的在發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)的公告中同時(shí)出現(xiàn)。標(biāo)準(zhǔn)值的判斷普遍基于科學(xué)研究和行政決策，因此采用專家委員會制度參與審查、決策是必經(jīng)程序，并由法律明確標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施程序、路徑。環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是在法律規(guī)范下的目標(biāo)性要求，常與產(chǎn)品和服務(wù)類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系分離，《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》更是將“環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)”與“國家標(biāo)準(zhǔn)”概念并列。
我國1982年發(fā)布大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，后經(jīng)兩次修訂，學(xué)術(shù)研究和管理應(yīng)用不斷碰撞，為環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)立法積累了一定的基礎(chǔ)，需要進(jìn)一步的立法抽象概括，就可以形成規(guī)范大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的法律條款。
為此，可以借鑒食品安全標(biāo)準(zhǔn)立法的經(jīng)驗(yàn)。2009年頒布實(shí)施的《食品安全法》以第3章“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”共9條規(guī)定了新的食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度，對食品安全標(biāo)準(zhǔn)的目的與原則、性質(zhì)、內(nèi)容、管理體制、標(biāo)準(zhǔn)整合與過渡措施、評審?fù)ㄟ^程序與技術(shù)依據(jù)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、公眾周知等9個(gè)方面進(jìn)行了系統(tǒng)闡述。將于今年10月正式實(shí)施的《食品安全法》又強(qiáng)化了食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度，條款得到進(jìn)一步完善。
可以說，這是我國迄今為止在《標(biāo)準(zhǔn)化法》之外，對法定性標(biāo)準(zhǔn)制度規(guī)定*的一部法律。雖然食品安全和大氣污染防治分屬不同部門，標(biāo)準(zhǔn)的立法原則自然也不同。但是，食品安全標(biāo)準(zhǔn)法律法規(guī)的構(gòu)建思路和要素，對《大氣污染防治法》規(guī)范環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)具有參考價(jià)值。
由于新《環(huán)境保護(hù)法》和現(xiàn)行《大氣污染防治法》對環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定規(guī)定較簡單，對實(shí)際工作指導(dǎo)和規(guī)范不夠，應(yīng)當(dāng)以新《立法法》的要求為準(zhǔn)，在現(xiàn)有條款的基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)充、細(xì)化，將“環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”（可按照國外慣例和我國目前的標(biāo)準(zhǔn)名稱修改）作為修訂《大氣污染防治法》的立法目標(biāo)和核心條款。建議在第一章“總則”中設(shè)立有關(guān)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的條款，明確標(biāo)準(zhǔn)在立法目標(biāo)和立法基本原則上的核心地位。這是《大氣污染防治法》關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)問題在立法理念、思路、技術(shù)、體例上的重大轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出《大氣污染防治法》在《環(huán)境保護(hù)法》一般原則指導(dǎo)下的自身特點(diǎn)，而不是照抄《環(huán)境保護(hù)法》或簡單模仿。可以將大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)作為達(dá)到環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基本手段和防治污染的基本制度在第二章另行詳細(xì)規(guī)定。將有關(guān)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的法律條文在第一、二章中分別規(guī)定，體現(xiàn)的是這兩類環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)法律地位、作用、性質(zhì)的不同。
★環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)立法應(yīng)以目標(biāo)為導(dǎo)向，以基準(zhǔn)科學(xué)為依據(jù)
環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)是什么？
圍繞環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的法律作用、標(biāo)準(zhǔn)的制定目的和依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)體系和內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)的決策技術(shù)程序、標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用評估和修訂、標(biāo)準(zhǔn)的組織實(shí)施等，提出如下建議。
關(guān)于環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)和作用。當(dāng)前社會公眾甚至環(huán)境法學(xué)界有相當(dāng)一部分人誤以為國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是保護(hù)公眾健康的要求，把環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)的不同法律性質(zhì)、作用混為一談，究其原因是法律尚未對不同標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)作出規(guī)定。
應(yīng)當(dāng)在修訂《大氣污染防治法》時(shí)還原環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的本質(zhì)，明確環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為政府施政的環(huán)境目標(biāo)，不對相對人產(chǎn)生法律約束力。可以將“國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是國家防治大氣污染、管理全國環(huán)境空氣質(zhì)量的基本目標(biāo)和評價(jià)環(huán)境空氣質(zhì)量狀況的法定依據(jù)”作為對標(biāo)準(zhǔn)法律性質(zhì)和作用的表述。對環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)作用和評價(jià)功能的定位，反映的是相對于目的性價(jià)值的工具性價(jià)值，體現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)法定的原則。
關(guān)于制定環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。環(huán)境法學(xué)界有一些聲音認(rèn)為環(huán)境基準(zhǔn)是環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，而忽視環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的有限性和階段性。我國制定、修訂環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)既要借鑒國際環(huán)境空氣基準(zhǔn)，也要考慮我國發(fā)展現(xiàn)狀和目標(biāo)。
因此，將“制定環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以保護(hù)人體健康和生態(tài)環(huán)境為目的，以環(huán)境基準(zhǔn)為科學(xué)依據(jù)（原則依據(jù)1），并與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段相適應(yīng)（原則依據(jù)2）”作為標(biāo)準(zhǔn)的制修訂準(zhǔn)則，既體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，又反映政治決策的價(jià)值取向。
環(huán)境基準(zhǔn)作為環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。但我國環(huán)境空氣基準(zhǔn)研究十分薄弱，因此將“國家應(yīng)當(dāng)采取多種方式鼓勵(lì)、支持、組織環(huán)境空氣基準(zhǔn)研究，并定期公布環(huán)境空氣基準(zhǔn)研究科學(xué)成果”寫入法律是必要的，僅像《環(huán)境保護(hù)法》所提那樣“鼓勵(lì)”環(huán)境基準(zhǔn)研究是不夠的，環(huán)境基準(zhǔn)是國家必須強(qiáng)制開展的基礎(chǔ)性研究和應(yīng)用性研究。
關(guān)于環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)審查程序。由于環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)境管理中的核心地位和技術(shù)復(fù)雜性，及其現(xiàn)階段對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的制約作用，僅依靠標(biāo)準(zhǔn)起草小組和政府主管部門推動可能存在一定問題，因此建立專家委員會審查機(jī)制是十分必要的。
可以考慮將審查程序設(shè)置為：“國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)須經(jīng)國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)評審委員會審查通過，國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)評審委員會由環(huán)境與健康、空氣質(zhì)量監(jiān)測和管理、生態(tài)保護(hù)、預(yù)防醫(yī)學(xué)、毒理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、法律等方面的專家及國務(wù)院有關(guān)部門的代表組成”。這在我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定上是有先例的。
關(guān)于環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的分類和內(nèi)容。標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)對象、基本內(nèi)容等都應(yīng)在法律中體現(xiàn)。目前環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)對象尚不明確，從地域上分為一級標(biāo)準(zhǔn)、二級標(biāo)準(zhǔn)，與環(huán)境科學(xué)基本原理相沖突。
從國外經(jīng)驗(yàn)來看，因存在兩類環(huán)境空氣基準(zhǔn)，因此法律規(guī)定環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)分為“保護(hù)公眾健康的標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)”兩類是符合科學(xué)原理的，應(yīng)該據(jù)此分別制訂標(biāo)準(zhǔn)。
對應(yīng)當(dāng)控制的空氣污染物也要在法律中明確規(guī)定，而不能等到制定國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)自由選擇。否則就無法通過立法技術(shù)推導(dǎo)出對各類污染源、大氣污染物實(shí)施控制措施的必要性和合理性。從國際經(jīng)驗(yàn)和我國大氣污染現(xiàn)狀來看，將“可吸入顆粒物、細(xì)顆粒物、二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、臭氧、鉛”等普遍存在的常規(guī)污染物納入環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是合適的，可以逐步增加“有毒空氣污染物”濃度限值，成為主體標(biāo)準(zhǔn)即限值標(biāo)準(zhǔn)。
同時(shí)，要求標(biāo)準(zhǔn)中設(shè)定“警報(bào)標(biāo)準(zhǔn)”，而不應(yīng)當(dāng)在標(biāo)準(zhǔn)之外通過規(guī)范性文件自由設(shè)立“空氣質(zhì)量指數(shù)預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)”。為解決各地標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，當(dāng)前應(yīng)盡快在標(biāo)準(zhǔn)中補(bǔ)充規(guī)定PM2.5警報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，并開展O3警報(bào)標(biāo)準(zhǔn)研究。
另外，法律還應(yīng)提出環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)逐步增加、完善未來不同年度的污染物濃度限值等要求，并規(guī)定出中長期不同階段的國家空氣質(zhì)量目標(biāo)。
關(guān)于環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用。首要應(yīng)用是評價(jià)空氣質(zhì)量狀況，建議采用“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門依據(jù)國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，制定環(huán)境空氣質(zhì)量狀況評價(jià)規(guī)范，并組織公布全國設(shè)區(qū)市空氣質(zhì)量狀況”的表述。另外，國家還要支持、組織、開展環(huán)境空氣質(zhì)量對人體健康、生態(tài)環(huán)境損害的研究，為環(huán)境基準(zhǔn)研究提供技術(shù)支撐，反映標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的效益。
關(guān)于環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的組織實(shí)施。標(biāo)準(zhǔn)的生命力在于實(shí)施，應(yīng)當(dāng)在法律中強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。唯有如此，才能在邏輯上進(jìn)一步引出相關(guān)法律制度和措施。實(shí)施主要涉及3個(gè)方面，即國家確立達(dá)標(biāo)年限的原則；達(dá)標(biāo)措施和規(guī)劃屬于地方政府職能的原則；空氣質(zhì)量反惡化原則。
可以表述如為：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門依據(jù)國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、城市空氣質(zhì)量超標(biāo)程度以及城市特征，分類擬訂全國重點(diǎn)城市環(huán)境空氣中超標(biāo)污染物達(dá)標(biāo)年限的確立標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后公布實(shí)施。省級人民政府公布轄區(qū)內(nèi)超標(biāo)城市名單和達(dá)標(biāo)年限”；“未達(dá)到環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)依法采取大氣污染防治措施，制定達(dá)標(biāo)規(guī)劃，限期達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)”；“已經(jīng)達(dá)到環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)維持或者不得顯著增加污染物濃度”。
鑒于實(shí)施過程中達(dá)標(biāo)效果的不確定性，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定空氣質(zhì)量狀況與標(biāo)準(zhǔn)差距比較評估機(jī)制。經(jīng)過評估，預(yù)期不能達(dá)到環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，地方人民政府應(yīng)采取更加嚴(yán)格的措施，或修訂達(dá)標(biāo)規(guī)劃。對于逾期未能達(dá)標(biāo)的城市，上級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以采取限制增加大氣污染物排放的措施，除非這種排放是保障城市運(yùn)行和居民生活所必需的。
關(guān)于環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的評估和修訂。隨著環(huán)境科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)及時(shí)調(diào)整，與之相適應(yīng)。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)最新環(huán)境基準(zhǔn)科學(xué)成果、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，結(jié)合國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施情況，對標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果進(jìn)行評估，并進(jìn)行必要的修訂。這就需要法律提出明確要求。但是，目前《大氣污染防治法》（修訂草案）中“大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)大氣污染防治的要求和經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件適時(shí)進(jìn)行評估、修訂”的提法，有因果倒置之嫌。
關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)知識普及。鑒于公眾對灰霾天氣的不良情緒，亟須開展標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)知識普及工作，使公眾理解污染物不同作用時(shí)間段濃度限值、警報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)含義，理解環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是目標(biāo)，只有在超過警報(bào)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)才能對公眾健康造成一定危害，正確認(rèn)識室外空氣污染、室內(nèi)空氣污染、吸煙的危害，樹立綠色的生產(chǎn)、生活方式，正確對待重污染天氣。
